ECFA:马英九的信任危机开讲无疆界

杨伟中  2009.3.5
 
折腾多时的 CECA争议,马英九总统「亲上火线」定调正名,以「两岸经济合作架构协议」(Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA)作为两岸经贸谈判时我方的提议。但是,调虽定而战火未熄,名虽正而争议仍多,围绕着ECFA的冲突恐怕只会逐渐升高。

像 ECFA这样重大的政治经济议题,既影响国家发展方向,又牵动不同社会群体间的利益冲突,势必会引起争论,美国推动NAFTA以及韩美签定FTA时无不如此。事实上,也应该透过深刻的政策辩论和公民的广泛讨论参与,使不同群体的利益得以折冲协调,让决策过程能够更透明、更民主。

不过,政策辩论、民主参与和无谓而盲目的朝野对立毕竟有重大区别,如今 ECFA的争议似乎不断往坏的方向发展。即将召开的三次江陈会虽然不会正式讨论ECFA,但可以想见随着两岸经贸谈判的进展,蓝绿冲突将节节升高,围陈之战时的街头喋血难保不会重演。

毋庸讳言,局势演变至此,反映马英九陷入极大的信任危机,而整个执政团队得负起主要的责任。

2005年连胡会新闻公报中的「建立稳定的经济合作机制,并促进恢复两岸协商后优先讨论两岸共同市场问题」,是ECFA主张的最初雏型。众所周知,萧万长向来主张两岸共同市场,国民党也将之纳入十七大政纲之中,而CECA也好、ECFA也好,都是「有两岸特色」的FTA,也是共同市场的前期工程之一。总统大选时,马萧经济政策中纳入「在WTO架构下推动与各国洽签自由贸易协定(FTA)或『全面经济合作协定』(CECA)」,或许出于政治考虑没有明列中国大陆,但胜选的第二天,内定接任国安会秘书长的苏起接受媒体访问时,就明确提出将与大陆「协商综合经贸合作协议 (CECA)」。

从连胡会至今将近四年,马英九当选以来也近一年,国民党既以两岸开放为大政方针,从智库、政务官到国安高层,理应在 ECFA上有万全準备。不管是最基本的名称、时程规划、基本架构和谈判策略,还是如何进行朝野政治协商、党政与各部会协调、国会监督审议以及与民众沟通、折冲不同群体利益等高度政治性的工作,都该有缜密规划。然而,事实却恰好相反,执政团队一年以来表现如何,民众自有雪亮眼睛监看,实在无需赘述。

原本,国民党有极好的机会可以贯彻其意志,除了马英九压倒性的票数和国会绝对多数的席次外,最重要优势其实是民进党在政治论述上的节节败退。民进党在去年两次大选会接连失败,除了执政时期的贪腐外,在两岸经济上奉行锁国政策,在统独议题上盲动冒进,而国内政治又製造对立的形象深入多数人心,是非常重要的因素。虽然不尽公平,但民进党已被主流媒体认定在两岸和经济上毫无方向与本事,再加上扁家弊案更让民进党喘不过气来,只要国民党不犯重大错误, ECFA议题未必能捲起多大反对风潮。

何况民进党并非铁板一块,其中固然有拒绝三通及任何经贸协定的所谓「锁国派」,但主张两岸经贸关係正常化的人士也不在少数。另一方面,民进党政策部门能力孱弱,在 ECFA议题上虽然看似炮火猛烈,但是剥去基本教义后,其实矛盾漏洞甚多。

例如,民进党一面反对 ECFA,认定这将造成关厂失业的大灾难,一方面又「举双手支持」与中国和其他国家签订FTA,殊不知ECFA与FTA两者「名」虽异,但「实」则相近,断无前者造成失业狂潮,后者却带来幸福繁荣之理。然而,国民党阵脚自乱,左支右绌,连固守防卫都显困难,遑论争取盟友并击退民进党的意识形态攻势,结果就是在野党摩拳擦掌,準备街头再战,而民众不是茫然不知所从,就是心怀疑惧,对政府团队无法信任。

各方评论早已指出国民党的决策混乱与无能,这些其实只是表象,根本问题还在于马政府从上任起就没能抓準台湾是「分裂社会」的现实,而国民党的政治人物,也没有几个有足够的政治能力来面对这个课题。

2008年两次选举,国民党能取得大胜,除了民进党自我毁灭以外,和马英九努力走出一条新路线有很大的关係。从建构新本土论述,将中华民国与台湾连结,真心面对二二八事件遗留的历史伤痕,到下乡Long stay,希望了解基层心声,以及在中国民主和人权问题上多次表达声援立场等,这些耕耘都有相当的收穫。绿营中也有一部份人多少肯定马英九的本土立场,愿意以「中华民国在台湾、是台湾」的共识来化解蓝绿对立。

然而,不断许诺「务实」推进两岸关係的马英九,在执政后或许因为国际情势的压力,或许因为党内複杂的政治生态,往往忽视了最重要的现实问题︰由于历史发展的关係,台湾依旧是一个「分裂社会」,一方面台湾共同体意识似乎已是主流,一方面分裂社会的两端,彼此间仍有高度的不信任感,需要主政者努力的化解。

一年来,从「一国两区」说、达赖来台事件、江陈会时的高压气氛、到CECA的匆促推出,每一个本可避免扩大的争议,最后都加深了「分裂社会」的对立与不信任。部分国民党立委在二二八等问题上的愚蠢言行,更坐实了马英九亲中反台的罪名。当某些国民党高层沾沾自喜于胡锦涛所说「国共平台是一轨」时,似乎浑然不觉这将引起「国共联手卖台」的疑虑与攻击。这一切,不正都是在替民进党输送养分,平白奉送抗争议题?

马政府的官员几乎不是技术官僚就是学者专家,他们固然有其学养与经验,但却少有真正掌握底层脉动,擅长协商沟通、政策攻防的政治人才,也少有人真正理解「公众参与政策形成」的重要性。两岸经贸的开放除了触动统独神经外,还将冲击工农大众的利益,然而马政府上任以来,基层百姓只见工商大企业在两岸政策上拥有巨大影响力,却不见来自民间社会的声音得到重视,这只是让台独基本教义派更容易用主权问题裹胁社会经济议题,让经济民族主义得以持续滋长。

蔡英文在接受媒体访问时说了几段话,语重心长,也非常準确的集中了马政府的要害,值得马政府深思︰

「任何一个政府处理两岸问题一定有两个面向,面对中国以及面对整体的社会,我觉得这个政府只专门面对对方,忘掉了他后面的民意基础;

「中国政策不论再怎幺小,都是社会关注的议题,潜藏社会分裂的因子,处理上本来就要戒慎恐惧,要有更高的透明性,但我们却看不到透明性;

「这个政府是轻率、甚至傲慢的,或者他不熟悉民主国家政策应该怎幺形成 ……没有一个社会共识的过程」。

ECFA的争议才刚刚拉开序幕,已深陷信任危机的马政府,必须从内阁局部改组、在两岸政策上建立让在野力量与民间社会得以参与决策的机制,和统一党政步调,主导国民党政策论述等方面着手,以最大的努力避免无谓的政治对立与虚耗。